Поняття "адміністративний регламент надання державних та муніципальних послуг".Новелою адміністративної реформи, що отримала неоднозначну оцінку в літературі, є введення як самостійна державна функція - надання державних та муніципальних послуг органами виконавчої влади та місцевими адміністраціями.

Під функцією надання державних та муніципальних послуг розуміється діяльність з реалізації функцій органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, яка здійснюється ними безпосередньо або через підвідомчі установи або інші організації на запити заявників у межах встановлених нормативними правовими актами Російської Федерації та нормативними правовими актами суб'єктів Федерації повноважень органів надання послуг.

Державна (муніципальна) послуга виражається у вчиненні органом, що надає послуги, адміністративних дій та (або) прийнятті рішень, що тягнуть за собою виникнення, зміну або припинення правовідносин або виникнення документованої інформації (документи) у зв'язку зі зверненням фізичної чи юридичної особи (або їх уповноважених представників) з метою реалізації їх прав, законних інтересів чи виконання покладених ними обов'язків.

Для послуги як функції управління характерні такі ознаки: вона забезпечує діяльність загальнозначущої спрямованості та реалізує громадські інтереси; адресована невизначеному колу осіб; реалізується органом, зобов'язаним надавати послуги безпосередньо чи іншим уповноваженим суб'єктам; ґрунтується як на публічній, так і приватної власності; надається заявникам безкоштовно або за плату у випадках, що встановлюються законодавством Російської Федерації.

Державні та муніципальні послуги надаються через комерційні та некомерційні організації, у тому числі федеральні державні установи та федеральні державні унітарні підприємства. Відповідність якості та доступності державних послуг встановленим вимогам забезпечують уповноважені органи виконавчої влади шляхом здійснення контролю та нагляду над наданням державних послуг цими організаціями.

Органи виконавчої влади забезпечують опублікування переліку державних послуг, що надаються безкоштовно та на платній основі, цін на послуги, а також вимог до якості та доступності державних послуг. Нормативи фінансових витрат за надання державних та муніципальних послуг розробляються і затверджуються федеральними органами виконавчої (ст. 177 Бюджетного кодексу РФ).

Суб'єкти, які зобов'язані реалізовувати адміністративний регламент надання державної послуги, - це державний орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, наділений відповідними державними повноваженнями; організація, уповноважена надавати державну послугу на підставі правового акта органу виконавчої влади або договору про виконання робіт чи надання послуг для державних потреб. Значну частину послуг (суспільні послуги у сфері освіти, охорони здоров'я, житлово-комунального господарства, культури тощо) органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування надають не безпосередньо, а через профільні державні установи.

Особлива увага має бути приділена проблематиці передачі функцій щодо надання державних послуг у недержавний сектор. Подібна передача допускається законодавством в адміністративному порядку (переважно спеціально створеній структурі) на договірній основі.

Інший варіант передачі функції з надання державних послуг недержавним структурам постає як наслідок політичного рішення про звільнення або скорочення впливу держави на регулювання того чи іншого виду відносин. У разі регулювання відносин у цій сфері віддається в недержавний сектор.

Який із варіантів не застосовувався передачі державних функцій, очевидна необхідність збереження державного контролю за процедурами і якістю надання послуг.

У зв'язку з відсутністю нормативного регулювання подібної передачі державних функцій у наукових публікаціях обґрунтовується потреба:

визначення критеріїв, на підставі яких виявлятимуться публічні послуги, що підлягають передачі недержавним структурам;

визначення критеріїв, яким повинні відповідати недержавні структури, щоб виконувати публічні послуги;

Визначення умов передачі*(78).

Своєрідною проміжною моделлю між наданням послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування безпосередньо чи через бюджетні установи є надання публічних послуг автономними установами- некомерційними організаціями, створюваними Російською Федерацією, суб'єктами Федерації або муніципальними утвореннями для виконання робіт, надання послуг з метою здійснення передбачених законодавством Російської Федерації повноважень органів державної влади, повноважень органів місцевого самоврядування у сфері науки, освіти, охорони здоров'я, культури, соціального захисту, зайнятості населення , фізичної культурита спорту * (79).

Адміністративний регламент надання державної послуги - це нормативний правовий акт органу виконавчої влади, що встановлює строки та послідовність адміністративних процедур та адміністративних дій органу виконавчої влади, що здійснюються на запит фізичної чи юридичної особи в межах встановлених нормативними правовими актами Російської Федерації повноважень відповідно до вимог Федерального закону від 27 липня 2010 р. N 210-ФЗ "Про організацію надання державних та муніципальних послуг" * (80).

В адміністративному регламенті надання державної послуги також визначається порядок взаємодії між структурними підрозділами органу виконавчої влади та посадовими особами, взаємодія органу виконавчої влади із заявниками, іншими органами державної влади та місцевого самоврядування, установами та організаціями при наданні державної послуги.

Адміністративні регламенти надання державних послуг розробляються у тому порядку, як і регламенти виконання державних функцій, саме: органами виконавчої, до сфери діяльності яких належить надання державної послуги.

Основне призначення адміністративного регламенту державних послуг – оптимізація (підвищення якості) надання державних послуг. Зокрема, важливим критерієм якості надання державних послуг є скорочення кількості документів, що надаються заявниками для надання державної послуги, застосування нових форм документів, що дозволяють усунути необхідність неодноразового надання ідентичної інформації, зниження кількості взаємодії заявників із посадовими особами, у тому числі за рахунок виконання окремих адміністративних процедур (дій) на базі багатофункціональних центрів надання державних та муніципальних послуг та реалізації принципу одного вікна, використання міжвідомчих погоджень при наданні державної послуги без участі заявника, включаючи використання інформаційно-комунікаційних технологій, скорочення терміну надання державної послуги, а також термінів виконання окремих адміністративних процедур та адміністративних дій у рамках надання державної послуги.

Адміністративні регламенти надання державних послуг затверджуються нормативними правовими актами органів виконавчої (наказами, постановами), до компетенції яких належить надання відповідної державної послуги, чи нормативними правовими актами вищих органів виконавчої. Якщо у наданні державної послуги беруть участь декілька органів виконавчої влади, адміністративний регламент надання відповідної державної послуги затверджується спільним нормативним правовим актом (наказами, постановами) органів виконавчої влади. Найменування регламенту визначається органом виконавчої його стверджуючим, з урахуванням положення нормативного правового акта, яким передбачено державну послугу.

У порядку, встановленому регламентом, затвердженим органом виконавчої, надаються державні послуги та органами місцевого самоврядування рамках окремих державних повноважень суб'єкта Федерації, переданих їм виходячи з закону суб'єкта Федерации.

Адміністративні регламенти надання державних послуг підлягають державній реєстрації у тому порядку, як і регламенти виконання державних функций. Вони представляються органами виконавчої до Міністерства юстиції РФ чи його територіальні органи.

Структура адміністративних регламентів надання державних та муніципальних послуг.Вимоги до структури адміністративного регламенту надання державних та муніципальних послуг встановлені у статті 12 Закону N 210-ФЗ.

Структура адміністративного регламенту має містити: загальні положення; стандарт надання державної чи муніципальної послуги; склад, послідовність та строки виконання адміністративних процедур, вимоги до порядку їх виконання, у тому числі особливості виконання адміністративних процедур в електронній формі; форми контролю над виконанням адміністративного регламенту; досудовий (позасудовий) порядок оскарження рішень та дій (бездіяльності) органу, що надає державну послугу, органу, що надає муніципальну послугу, а також посадових осіб, державних чи муніципальних службовців.

Очевидно, особливістю структури адміністративного регламенту надання державних послуг є обов'язкова наявність стандарту надання державної послуги.

Стандарт надання державної послуги має містити такі елементи: найменування державної послуги; найменування органу виконавчої безпосередньо надає державну послугу. У цій частині стандарту мають зазначатися також вимоги пункту 3 ст. 7 Закону N 210-ФЗ, а саме: встановлення заборони вимагати від заявника здійснення дій, у тому числі погоджень, необхідних для отримання державних послуг та пов'язаних із зверненням до інших державних органів, організацій; результат та термін надання державної послуги; перелік нормативних правових актів, які безпосередньо регулюють надання державної послуги; перелік документів, необхідних відповідно до законодавства та інших нормативних правових актів для надання державної послуги.

Документи, що подаються заявником у зв'язку з наданням державної послуги, наводяться як додатки до адміністративного регламенту. Якщо форми зазначених документів встановлені актами Президента РФ або Уряду РФ, а також законами та іншими нормативними правовими актами суб'єкта Федерації, вони не повинні наводитися як додатки до адміністративного регламенту. Ця ж вимога відноситься і до випадків, коли законодавством Російської Федерації, законодавством суб'єкта Федерації прямо передбачено вільну форму цих документів).

В адміністративному регламенті мають також зазначатися вимоги пунктів 1 та 2 ст. 7 Закону N 210-ФЗ - встановлення заборони вимагати від заявника:

Надання документів та інформації або здійснення дій, надання або здійснення яких не передбачено нормативними правовими актами, що регулюють відносини, що виникають у зв'язку з наданням державної послуги;

Надання документів та інформації, що знаходяться у розпорядженні органів, що надають державні послуги, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, організацій відповідно до нормативних правових актів Російської Федерації, нормативних правових актів суб'єктів Федерації, муніципальних правових актів.

Вимоги до адміністративних регламентів надання державних послуг. Загальні вимогидо надання державних та муніципальних послуг передбачено главою 2 Закону N 210-ФЗ * (81).

Послуги повинні відповідати нормам федеральних законів, нормативним правовим актам Президента РФ і Уряду РФ, законам та іншим нормативним правовим актам суб'єктів Федерації, які встановлюють вимоги щодо їх якості та доступності.

Як і в адміністративному регламенті виконання державних функцій, у регламенті державних послуг містяться: перелік підстав для відмови у прийнятті документів, необхідних для надання державної послуги та підстав для зупинення або відмови у наданні державної послуги; склад, послідовність та строки виконання адміністративних процедур, а також вимоги до порядку їх виконання; форми контролю над наданням державної послуги; порядок досудового (позасудового) порядку оскарження рішень та дій (бездіяльності) органу, що надає державну послугу, а також посадових осіб.

На відміну від згаданого регламенту виконання державних функцій, адміністративний регламент надання державних послуг містить деякі вимоги, які з особливостей їх надання. Так, у регламенті державних послуг мають визначатися:

Порядок, розмір та підстави стягнення державного мита або іншої плати, що стягується за надання державної послуги;

Порядок, розмір та підстави стягнення плати за надання послуг, необхідних та обов'язкових для надання державної послуги, включаючи інформацію про методики розрахунку такої плати;

Максимальний термін очікування у черзі при подачі запиту про надання державної послуги, послуги організації, яка бере участь у наданні державної послуги, та при отриманні результату надання таких послуг;

Строк реєстрації запиту заявника про надання державної послуги, послуги організації, що бере участь у наданні державної послуги;

Вимоги до приміщень, до місць очікування та прийому заявників, розміщення інформації про порядок надання державної послуги;

Показники доступності та якості державних послуг (кількість взаємодій заявника з посадовими особами при наданні державної послуги та їх тривалість, можливість отримання державної послуги у багатофункціональному центрі надання державних та муніципальних послуг, можливість отримання інформації про хід надання державної послуги (у тому числі з використанням інформаційно- телекомунікаційних технологій) та інші показники якості та доступності надання державної послуги);

Інші вимоги, враховують особливість надання державних послуг, зокрема у багатофункціональних центрах надання державних та муніципальних послуг, і особливість надання державних послуг у електронній формі.

Зміни до адміністративних регламентів надання державних послуг вносяться у разі зміни законодавства Російської Федерації, у тому числі законодавства суб'єкта Федерації, що регулює надання державної послуги, зміни структури органів виконавчої влади, до сфери діяльності яких належить надання державної послуги, а також за пропозиціями органів виконавчої влади, заснованим на результатах аналізу практики застосування адміністративних регламентів надання державних послуг.

Федеральний закон від 27.07.2010 N 210-ФЗ

(Ред. Від 03.12.2011)

"Про організацію надання державних та муніципальних послуг"

(з ізм. та дод., що набирають чинності з 01.01.2012)

АДМІНІСТРАТИВНІ РЕГЛАМЕНТИ

Стаття 12. Вимоги до структури адміністративних регламентів

• 1. Надання державних та муніципальних послуг здійснюється відповідно до адміністративних регламентів.
• 2. Структура адміністративного регламенту має містити розділи, що встановлюють:
• 1. Загальні положення;
• 2) стандарт надання державної чи муніципальної послуги;
• 3) склад, послідовність та строки виконання адміністративних процедур, вимоги до порядку їх виконання, у тому числі особливості виконання адміністративних процедур в електронній формі;
• 4) форми контролю над виконанням адміністративного регламенту;
• 5) досудовий (позасудовий) порядок оскарження рішень та дій (бездіяльності) органу, що надає державну послугу, органу, що надає муніципальну послугу, а також посадових осіб, державних чи муніципальних службовців.

Стаття 13. Загальні вимоги щодо розробки проектів адміністративних регламентів

• 1. Розробку проекту адміністративного регламенту здійснює орган, що надає державну послугу, або орган, що надає муніципальну послугу (далі в цій статті – орган, який є розробником адміністративного регламенту).
• 2. Проект адміністративного регламенту підлягає розміщенню в інформаційно-телекомунікаційній мережі Інтернет на офіційному сайті органу, який є розробником адміністративного регламенту.
• 3. У разі відсутності офіційного сайту органу державної влади суб'єкта Російської Федерації, що є розробником адміністративного регламенту, проект адміністративного регламенту підлягає розміщенню в інформаційно-телекомунікаційній мережі Інтернет на офіційному сайті суб'єкта Російської Федерації.
• (У ред. Федерального закону від 11.07.2011 N 200-ФЗ)
• 4. У разі відсутності офіційного сайту органу місцевого самоврядування, що є розробником адміністративного регламенту, проект адміністративного регламенту підлягає розміщенню в інформаційно-телекомунікаційній мережі "Інтернет" на офіційному сайті муніципальної освіти, а у разі відсутності офіційного сайту муніципальної освіти - на офіційному сайті суб'єкта Російської Федерації .
• (У ред. Федерального закону від 11.07.2011 N 200-ФЗ)
• 5. З дати розміщення в інформаційно-телекомунікаційній мережі "Інтернет" на відповідному офіційному сайті проект адміністративного регламенту має бути доступним заінтересованим особам для ознайомлення.
• (У ред. Федерального закону від 11.07.2011 N 200-ФЗ)
• 6. Проекти адміністративних регламентів підлягають незалежній експертизі та експертизі, що проводиться уповноваженим органом державної влади або уповноваженим органом місцевого самоврядування.
• 7. Предметом незалежної експертизипроекту адміністративного регламенту (далі - незалежна експертиза) є оцінка можливого позитивного ефекту, а також можливих негативних наслідківреалізації положень проекту адміністративного регламенту для громадян та організацій.
• 8. Незалежна експертиза може проводитись фізичними та юридичними особами в ініціативному порядку за рахунок власних коштів. Незалежна експертиза не може проводитися фізичними та юридичними особами, які брали участь у розробці проекту адміністративного регламенту, а також організаціями, які перебувають у віданні органу, який є розробником адміністративного регламенту.
• 9. Строк, відведений для проведення незалежної експертизи, вказується під час розміщення проекту адміністративного регламенту в інформаційно-телекомунікаційній мережі "Інтернет" на відповідному офіційному сайті. Цей термінне може бути менше одного місяця з дня розміщення проекту адміністративного регламенту в інформаційно-телекомунікаційній мережі Інтернет на відповідному офіційному сайті.
• (У ред. Федерального закону від 11.07.2011 N 200-ФЗ)
• 10. За результатами незалежної експертизи складається висновок, який направляється до органу, який є розробником адміністративного регламенту. Орган, який є розробником адміністративного регламенту, зобов'язаний розглянути всі висновки незалежної експертизи, що надійшли, і прийняти рішення за результатами кожної такої експертизи.
• 11. Ненадходження висновку незалежної експертизи до органу, який є розробником адміністративного регламенту, у строк, відведений для проведення незалежної експертизи, не є перешкодою для проведення експертизи, зазначеної в частині 12 цієї статті, та подальшого затвердження адміністративного регламенту.
• 12. Предметом експертизи проектів адміністративних регламентів, що проводиться уповноваженими органами державної влади або уповноваженими органами місцевого самоврядування, є оцінка відповідності проектів адміністративних регламентів вимогам, що висуваються до них цим Федеральним законом та прийнятими відповідно до нього іншими нормативними правовими актами, а також оцінка обліку результатів експертизи у проектах адміністративних регламентів.
• 13. Експертиза проектів адміністративних регламентів, розроблених федеральними органами виконавчої влади, а також органами державних позабюджетних фондів Російської Федерації, проводиться уповноваженим Урядом Російської Федерації федеральним органом виконавчої влади у порядку, встановленому Урядом Російської Федерації. Експертиза проектів адміністративних регламентів, розроблених органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, та проектів адміністративних регламентів, розроблених органами місцевого самоврядування, проводиться у випадках та порядку, встановлених відповідно нормативними правовими актами суб'єктів Російської Федерації та муніципальними правовими актами.
• 13.1. Порядок розробки та затвердження адміністративних регламентів федеральними органами виконавчої встановлюється Урядом Російської Федерації.
• (Частину 13.1 введена Федеральним законом від 01.07.2011 N 169-ФЗ)
• 14. Порядок розробки та затвердження адміністративних регламентів виконавчими органами державної влади суб'єкта Російської Федерації встановлюється найвищим виконавчим органом державної влади суб'єкта Російської Федерації.
• 15. Порядок розробки та затвердження адміністративних регламентів надання муніципальних послуг встановлюється місцевою адміністрацією.

Стаття 14. Вимоги до стандарту надання державної чи муніципальної послуги

Стандарт надання державної чи муніципальної послуги передбачає:

• 1) найменування державної чи муніципальної послуги;
• 2) найменування органу, що надає державну послугу, або органу, що надає державну послугу;
• 3) результат надання державної чи муніципальної послуги;
• 4) термін надання державної чи муніципальної послуги;
• 5) правові підстави надання державної чи муніципальної послуги;
• 6) вичерпний перелік документів, необхідних відповідно до законодавчих або інших нормативних правових актів для надання державної або муніципальної послуги з поділом на документи та інформацію, які заявник повинен подати самостійно, та документи, які заявник має право подати за власною ініціативою, оскільки вони підлягають подання у межах міжвідомчого інформаційного взаємодії;
• (У ред. Федерального закону від 01.07.2011 N 169-ФЗ)
• 7) вичерпний перелік підстав для відмови у прийнятті документів, необхідних для надання державної чи муніципальної послуги;
• 8) вичерпний перелік підстав для відмови у наданні державної чи муніципальної послуги;
• 9) розмір плати, що стягується із заявника при наданні державної або муніципальної послуги, та способи її стягування у випадках, передбачених федеральними законами, що приймаються відповідно до них іншими нормативними правовими актами Російської Федерації, нормативними правовими актами суб'єктів Російської Федерації, муніципальними правовими актами;
• 10) максимальний термін очікування в черзі під час подання запиту про надання державної або муніципальної послуги та при отриманні результату надання державної або муніципальної послуги;
• 11) термін реєстрації запиту заявника про надання державної чи муніципальної послуги;
• 12) вимоги до приміщень, у яких надаються державні та муніципальні послуги, до залу очікування, місць для заповнення запитів про надання державної або муніципальної послуги, інформаційних стендів із зразками їх заповнення та переліком документів, необхідних для надання кожної державної або муніципальної послуги;
• 13) показники доступності та якості державних та муніципальних послуг;
• 14) інші вимоги, зокрема які враховують особливості надання державних та муніципальних послуг у багатофункціональних центрах та особливості надання державних та муніципальних послуг в електронній формі.

1. Розробку проекту адміністративного регламенту здійснює орган, що надає державну послугу, або орган, що надає муніципальну послугу (далі в цій статті – орган, який є розробником адміністративного регламенту).

2. Федеральні органи виконавчої влади, органи державних позабюджетних фондів, державні корпорації, які є розробниками адміністративних регламентів, розміщують проекти адміністративних регламентів на офіційному сайті в інформаційно-телекомунікаційній мережі "Інтернет", створеному для розміщення інформації про підготовку федеральними органами виконавчої влади проектів нормативних правових актів та результати їх громадського обговорення, у порядку, встановленому Урядом Російської Федерації. Органи державної влади суб'єктів Російської Федерації, територіальні державні позабюджетні фонди, органи місцевого самоврядування, які є розробниками адміністративних регламентів, розміщують проекти адміністративних регламентів на офіційному сайті органу, що є розробником адміністративного регламенту, в інформаційно-телекомунікаційній мережі Інтернет.

3. У разі відсутності офіційного сайту органу державної влади суб'єкта Російської Федерації, що є розробником адміністративного регламенту, проект адміністративного регламенту підлягає розміщенню в інформаційно-телекомунікаційній мережі Інтернет на офіційному сайті суб'єкта Російської Федерації.

(Див. текст у попередній редакції)

4. У разі відсутності офіційного сайту органу місцевого самоврядування, що є розробником адміністративного регламенту, проект адміністративного регламенту підлягає розміщенню в інформаційно-телекомунікаційній мережі "Інтернет" на офіційному сайті муніципальної освіти, а у разі відсутності офіційного сайту муніципальної освіти - на офіційному сайті суб'єкта Російської Федерації .

(Див. текст у попередній редакції)

5. З дати розміщення в інформаційно-телекомунікаційній мережі "Інтернет" на відповідному офіційному сайті проект адміністративного регламенту має бути доступним заінтересованим особам для ознайомлення.

(Див. текст у попередній редакції)

6. Проекти адміністративних регламентів підлягають незалежній експертизі та експертизі, що проводиться уповноваженим органом державної влади або уповноваженим органом місцевого самоврядування.

7. Предметом незалежної експертизи проекту адміністративного регламенту (далі – незалежна експертиза) є оцінка можливого позитивного ефекту, а також можливих негативних наслідків реалізації положень проекту адміністративного регламенту для громадян та організацій.

8. Незалежна експертиза може проводитись фізичними та юридичними особами в ініціативному порядку за рахунок власних коштів. Незалежна експертиза не може проводитися фізичними та юридичними особами, які брали участь у розробці проекту адміністративного регламенту, а також організаціями, які перебувають у віданні органу, який є розробником адміністративного регламенту.

9. Строк, відведений для проведення незалежної експертизи, вказується при розміщенні проекту адміністративного регламенту на офіційному сайті в інформаційно-телекомунікаційній мережі "Інтернет", створеному для розміщення інформації про підготовку федеральними органами виконавчої влади проектів нормативних правових актів та результати їх громадського обговорення, та не може бути менше п'ятнадцяти днів із дня його розміщення.

(Див. текст у попередній редакції)

10. За результатами незалежної експертизи складається висновок, який направляється до органу, який є розробником адміністративного регламенту. Орган, який є розробником адміністративного регламенту, зобов'язаний розглянути всі висновки незалежної експертизи, що надійшли, і прийняти рішення за результатами кожної такої експертизи.

11. Ненадходження висновку незалежної експертизи до органу, який є розробником адміністративного регламенту, у строк, відведений для проведення незалежної експертизи, не є перешкодою для проведення експертизи, зазначеної в частині 12 цієї статті, та подальшого затвердження адміністративного регламенту.

12. Предметом експертизи проектів адміністративних регламентів, що проводиться уповноваженими органами державної влади або уповноваженими органами місцевого самоврядування, є оцінка відповідності проектів адміністративних регламентів вимогам, що висуваються до них цим Федеральним законом та прийнятими відповідно до нього іншими нормативними правовими актами, а також оцінка обліку результатів експертизи у проектах адміністративних регламентів.

13. Експертиза проектів адміністративних регламентів, розроблених федеральними органами виконавчої, і навіть органами державних позабюджетних фондів Російської Федерації, проводиться уповноваженим Урядом Російської Федерації федеральним органом виконавчої влади у порядку , встановленому Урядом Російської Федерации. Експертиза проектів адміністративних регламентів, розроблених органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, та проектів адміністративних регламентів, розроблених органами місцевого самоврядування, проводиться у випадках та порядку, встановлених відповідно нормативними правовими актами суб'єктів Російської Федерації та муніципальними правовими актами.